四年磨一劍，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（下稱(chēng)《規(guī)劃》）6月8日終于由國(guó)家發(fā)改委對(duì)外全文發(fā)布。這是我國(guó)第一個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃，是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。

    而我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)完整的戰(zhàn)略格局，也隨著中、東、西、東北四大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和《規(guī)劃》的出臺(tái)已經(jīng)形成。

    不過(guò)同樣引發(fā)關(guān)注的是，這份事關(guān)我國(guó)未來(lái)城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)總體布局的《規(guī)劃》，在地方大力招商引資、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度為導(dǎo)向的背景下，能否達(dá)到其科學(xué)引導(dǎo)的目的？

    經(jīng)濟(jì)地圖新階段

    《規(guī)劃》的研究制定，意味著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)地圖規(guī)劃進(jìn)入了新階段。

    據(jù)了解，國(guó)家層面的主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出構(gòu)建城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)“三大格局”和優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)這四類(lèi)的開(kāi)發(fā)模式。

    優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，包括環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角三個(gè)區(qū)域。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域包括冀中南地區(qū)、成渝地區(qū)等18個(gè)區(qū)域。限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，主要包括東北平原主產(chǎn)區(qū)、黃淮海平原主產(chǎn)區(qū)、長(zhǎng)江流域主產(chǎn)區(qū)等七大優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及其23個(gè)產(chǎn)業(yè)帶。限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括大小興安嶺生態(tài)功能區(qū)等25個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，包括國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)正式批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園等。

    據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)李守信透露，目前各省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃正在制定，并將與《規(guī)劃》相銜接。

    此外，《規(guī)劃》確立了未來(lái)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)和戰(zhàn)略格局。將構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。構(gòu)建這一格局，是在優(yōu)化提升東部沿海城市群的基礎(chǔ)上，在中西部一些資源環(huán)境承載能力較好的區(qū)域，培育形成一批新的城市群，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北拓展。

    此外，構(gòu)建“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，以及“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

    限制類(lèi)地區(qū)將增加轉(zhuǎn)移支付

    值得注意的是，未來(lái)限制類(lèi)地區(qū)的發(fā)展將何去何從？對(duì)于這些地區(qū)的工業(yè)發(fā)展的限制是否會(huì)進(jìn)一步拉大區(qū)域之間的收入差距？

    而對(duì)于限制類(lèi)地區(qū)的能源、礦產(chǎn)項(xiàng)目如何開(kāi)發(fā)，事實(shí)上也是一個(gè)比較大的關(guān)注焦點(diǎn)。

    李守信介紹，在限制類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，不能布局大的工業(yè)項(xiàng)目和大的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，但是有適合的地區(qū)可以做適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)，不過(guò)總體上來(lái)講都是限制。

    “在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中必須要適度，就是不能造成對(duì)環(huán)境的破壞?！崩钍匦耪f(shuō)，而現(xiàn)有已開(kāi)發(fā)的礦產(chǎn)，要區(qū)分具體情況，現(xiàn)有已開(kāi)發(fā)的礦藏需要進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

    而對(duì)于這類(lèi)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，也必然隨著政策的執(zhí)行過(guò)程逐步加大。

    “過(guò)去我們講生態(tài)地區(qū)不生產(chǎn)產(chǎn)品，實(shí)際上它提供的生態(tài)就是一種產(chǎn)品，政府要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)購(gòu)買(mǎi)。”國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平說(shuō)。

    據(jù)了解，在過(guò)去的兩年，我國(guó)中央財(cái)政分別拿出120億和250億元轉(zhuǎn)移到已確定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

    而在發(fā)改委秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民看來(lái)，如果要縮小差距須三管齊下：一是擴(kuò)大分子，盡可能在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)發(fā)展資源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)。二是減少分母，促進(jìn)人口逐步地、自愿地、有序地轉(zhuǎn)移到收入高、就業(yè)高、就業(yè)多的城市化地區(qū)，而這個(gè)過(guò)程事實(shí)上已經(jīng)在發(fā)生。三是增加轉(zhuǎn)移支付。

    差別化考核體系

    對(duì)于《規(guī)劃》的落實(shí)，在徐憲平看來(lái)，關(guān)鍵在差別化的考核政策要落實(shí)。

    徐憲平介紹，限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，一類(lèi)是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，主要是要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的考核，而不是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)收入的考核。一類(lèi)是限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主要是強(qiáng)化它對(duì)于生態(tài)功能的保護(hù)和對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品能力的考核。

    不過(guò)，在現(xiàn)有地方官員的考核體系中，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然是官員考核的主要標(biāo)準(zhǔn)。有差異的考核體系如何建立，顯然非一日之功。

    徐憲平在會(huì)后接受記者采訪時(shí)表示，將來(lái)按照不同主體功能區(qū)考核，此外，還在制定一個(gè)“十二五”規(guī)劃綱要的政策考核體系，如果考核的風(fēng)向標(biāo)和指揮棒不發(fā)生轉(zhuǎn)變，《規(guī)劃》的落實(shí)情況也會(huì)受到影響。