領(lǐng)導(dǎo)私下說，你是真想改革，還是假想改革？回答：真想改革。領(lǐng)導(dǎo)勸導(dǎo)，真想改革，你就不要打報告，你自己干就是了，成功了功勞是你和我的；不成功你自己負(fù)責(zé)任。

　　最近，看到吳敬璉先生的萬字建言，改革者上不改革者下。心里很是振奮。

　　但是我在部門和基層調(diào)研時，覺得目前對改革的要求和機(jī)制，剛好是相反，即凡改革幾乎無懸念者下，不改革者則很有可能上。多個私下場合與一些領(lǐng)導(dǎo)談改革時，幾乎都說起這樣的情況：

　　一是一個地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)想推進(jìn)某一個方面的改革，督促相關(guān)局辦委，而許多局辦委的負(fù)責(zé)人，碰到處科股長拿出法律法規(guī)來，說這項改革是違法的，你要推進(jìn)你先簽個字，你負(fù)責(zé)任。屬下也是想，你推進(jìn)改革，你想上升，但你不簽字，失敗了你拿我們當(dāng)替罪羊。這些部門領(lǐng)導(dǎo)一想，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法行政，依法改革；即使改革也要立法在先。算了，就不要趟這渾水了。還沒改革，簽了個字，舉報信就上去了，犯不著。處理改革與違法之間，兩邊結(jié)果和風(fēng)險相比，還是取不違法為先為大。因為真要改革，基本是違法的，一查一個準(zhǔn)，肯定要下。

　　二是雖然十八屆四中全會也提出了，一些可能與現(xiàn)行法律法規(guī)不符的改革，在沒有修改和廢止法律前，可以向上級報告，進(jìn)行授權(quán)后改革。于是，有地區(qū)想改革，就改革方案先與有關(guān)部委廳局自己熟悉的領(lǐng)導(dǎo)電話勾通，或者到北京省、會匯報，領(lǐng)導(dǎo)私下說，你是真想改革，還是假想改革？回答：真想改革。領(lǐng)導(dǎo)勸導(dǎo)，真想改革，你就不要打報告，你自己干就是了，成功了功勞是你和我的；不成功你自己負(fù)責(zé)任。

　　你還不明白嗎，在中國，打報告，一般是不想干這件事，推給上級，讓上級研究研究，就沒有了下文，就可以不干了。你又想改革，干出點(diǎn)政績，又想讓上級我們來承擔(dān)責(zé)任，哪有這樣的好事？

　　你要知道，地方和企業(yè)是要搞活，要發(fā)展；而要搞活，要發(fā)展，要干點(diǎn)法律法規(guī)上沒有的事，就要出這樣和那樣的問題；部門的職責(zé)就是不出問題，出問題我們就要負(fù)責(zé)任，你也要體諒我們。你既然將這項改革已經(jīng)在當(dāng)?shù)卮党鋈チ耍丛谠蹅z至交的份上，你就打個報告吧，打上來我就研究著，時間嘛看中央具體對這樣的改革有啥動作再說（中央讓部門改革，大膽試，大膽闖，而部門卻等著中央的精神）。這對你在當(dāng)?shù)匾灿袀€交待。

　　于是這位地方領(lǐng)導(dǎo)想，看來我要真進(jìn)行改革，幾乎是百分之百可能下，而不改革不出問題我熬著年頭，沒有功勞也有苦勞，我總能熬上去。于是，改革也就邏輯合理地推不動了。這不可能不直接影響黨的十八屆三中全會決定部署改革大業(yè)的進(jìn)程和成功與否。

　　一、狹義“立法在先、依法改革”會使改革遙遙無期

　　目前，學(xué)術(shù)和政策界對“立法在先、依法改革”有一種狹義和錯誤的理解，就是所有具體的改革，如果與現(xiàn)有的憲法、法律和法規(guī)相沖突，都必須先清理，再通過人大和行政程序進(jìn)行廢除，然后調(diào)研、草擬、提出、討論、提交、立法排隊、辯論和通過新的修改草案或者新法草案，等有新法后，才能按照新法的精神進(jìn)行改革。

　　如果是這樣理解，則改革定會以失敗而告終。清法、廢法、排法、修法、立法的時間就很長，改革任務(wù)繁多，等立法后再改革，客觀上使改革遙無期限，根本也完不成全會所述的改革大業(yè)。我國截止2013年11月底同，現(xiàn)行憲法及法律共計534部，行政法規(guī)490部，司法解釋194部，部委規(guī)章及文件7767部，地方性法規(guī)8600多件。

　　從這些法律法規(guī)的特點(diǎn)看：

　　一是大多數(shù)是部門立法，不是第三方立法，部門權(quán)力利益（具體如審批、年檢、收費(fèi)和罰款等）的色彩很濃厚。

　　二是基本上是改革轉(zhuǎn)軌過程中的立法，許多法律和法規(guī)中，含有很多重行政管制、輕市場規(guī)則的意圖；越早的立法，越限制產(chǎn)權(quán)和市場，已經(jīng)形成改革的最大障礙，根本不可能完全按照這些法律法規(guī)去推進(jìn)改革。

　　三是從國際國內(nèi)新的投資貿(mào)易規(guī)則要求，以及行政體制改革精神看，過去都是按照對企業(yè)和居民正面清單管理的思維方式所立的法律法規(guī)，而且對政府和行政的約束性立法很少和不嚴(yán)，許多法律法規(guī)在新的形勢下，都不能再用。

　　四是許多法律和法規(guī)由于部門立法或者部門制定，部門利益使然，都想擁有審批權(quán)和收費(fèi)權(quán)，都不想承擔(dān)責(zé)任，法律法規(guī)間相互沖突、重復(fù)交叉問題并存；許多法律法規(guī)原則性太強(qiáng)，操作性太差，重審批輕監(jiān)管，被處罰者違法成本很低，執(zhí)法者由于處罰上下線空間太大而尋租機(jī)會太多。

　　因此，相當(dāng)一部分法律和法規(guī)，需要推倒重來。我們的《預(yù)算法》、《住宅法》等許多法律，立了十幾年，甚至二十多年，還沒有出臺。如果這樣龐大而繁雜的法律法規(guī)，要清理、廢止、修改、起草、充分討論、立法排隊、提交人大、開會辯論、大會通過，僅此一項，短則10年，長則20年。如果再依新法而改革，所用時間為6年，則改革完成的時間早是2030年，晚則是2040年。這樣的過程和結(jié)果，根本不符合十八屆三中全會改革以2020年為限的時間表精神。

　　二、曲解“立法在先、依法改革”將陷改革于失敗

　　片面地理解和解釋“立法在先，依法改革”，并以此為推進(jìn)改革的原則，則會形成拖延、推諉、反對、打擊改革勢態(tài)，并且有改革的意圖者，特別是省地縣干部，普遍以不觸及法律法規(guī)底線為準(zhǔn)，不違法為工作準(zhǔn)則，創(chuàng)新的事放一放，對改革抱謹(jǐn)慎、觀望、等待之態(tài)度。

　　一是可能成為不銳意進(jìn)取，或者改革總是沒有進(jìn)展，或者到預(yù)定的時間也沒有完成改革的理由，最后把責(zé)任推到“立法在先、依法改革”上。

　　二是出于部門、壟斷等利益，不愿意放權(quán)和放棄收費(fèi)等利益，以“立法在先，依法改革”為由，能推則推，能拖則拖，拖到改革流產(chǎn)為止。

　　三是對一些改革方案的先行先試，推廣執(zhí)行，以“立法在先，依法改革”為由，加以阻礙。

　　四是改革者風(fēng)險很大，如果狹義地解釋“立法在先，依法改革”，許多改革實際上就是違法，任何人都可以舉報提起訴訟，按照法律定以瀆職罪或其他罪名，投入監(jiān)獄。歷史上許多改革者不能善終，就是因被觸及利益者后來以違法的罪名而將其繩之。

　　從束縛和阻力看，如果狹義地曲解“立法在先、依法改革”，改革根本就無法進(jìn)行。

　　如商貿(mào)投資仲裁機(jī)構(gòu)，按照事業(yè)單位改革方案的要求，要么改革為政府的收支兩條線事業(yè)單位，要么改為政府國資委管理的國有企業(yè)，這兩條改革出路都會使這類機(jī)構(gòu)無法與世界仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行原則接軌，受到業(yè)界仲裁不會公平的詬病，并嚴(yán)重影響我國仲裁在國際經(jīng)濟(jì)的中話語權(quán)，及其此類高端服務(wù)業(yè)在我國的壯大發(fā)展。

　　再如，推進(jìn)創(chuàng)新戰(zhàn)略，急需建立科技金融體系，風(fēng)險投資，科技信貸，國企并購，資本市場退出、互聯(lián)網(wǎng)金融等等，要么與許多法律法規(guī)相抵觸，要么根本就沒有法，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)辦，根本就沒有能建成科技金融體系的可行性；如果等這些法律法規(guī)，按照清法、廢法、修法、擬法、討論、提交、排隊、辯論、通過等漫長過程去消耗時間，發(fā)達(dá)國家，特別是美歐日的科技創(chuàng)新，不可能等待我們修改完法律法規(guī)后，再和我們一起進(jìn)行科技進(jìn)步的競爭。

　　還有如，按照農(nóng)村土地承包法律法規(guī)，目前農(nóng)村農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，也就剩有10年左右的時間期限。一個真心投資于農(nóng)業(yè)的企業(yè)，簽訂合同出資建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)場，水渠、道路、地力、農(nóng)機(jī)等投入了大量資金，快到期時，農(nóng)民如果依目前的法律毀約，將有出無回、雞飛蛋打。

　　如此等等，數(shù)不勝數(shù)。曲解“立法在先、依法改革”，必將阻礙改革、陷改革大業(yè)于毀滅。

　　法律法規(guī)是對實踐中人們選擇的行為準(zhǔn)則和秩序的歸納。改革在一定意義上講，就是棄舊建新的過程，立法不能脫離改革的實踐，不能依據(jù)書本和想象去憑空捏造，狹義強(qiáng)調(diào)“立法在先，依法改革”。對新事物還沒有探索，還沒有進(jìn)行新體制建設(shè)和運(yùn)行的實踐，其立法的實踐根據(jù)是什么呢？依照這樣憑空所立的法而行，會不會使改革走向死胡同呢？

　　三、“立法在先、依法改革”含義的時代要求

　　實際上，從世界其他有關(guān)各國，包括中國興衰的歷史看，不斷地進(jìn)行改革，推陳出新，才能保證不陷入周而復(fù)始、惡性循環(huán)的黃宗羲定律怪圈。

　　今天的中國，改革使人民幸福、國家強(qiáng)盛與不拖延改革使民生艱難、國家陷入困境之間正在進(jìn)行著緊迫的賽跑。成則躍過峽谷，敗則跌入深淵。沒有退路可言。黨的十八大選出了習(xí)近平同志為總書記的黨中央，形成了有權(quán)威的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，特別是十八屆三中全會出臺了具有劃時代意義的改革總體方案。形成新權(quán)威主義與人民民主及市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的可喜局面。

　　我認(rèn)為，錯過今天，以后這樣有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威力、總體方案清晰、民眾達(dá)成共識三位一體的改革局面不可能再來。改革機(jī)不可失，中國能否復(fù)興，能否朝著現(xiàn)代體制和現(xiàn)代國家邁進(jìn)，關(guān)鍵在此改革一戰(zhàn)。不能片面地理解、解釋、宣傳和扭曲“立法在先、依法改革”，而束縛改革創(chuàng)新的手腳，削弱擔(dān)當(dāng)精神，消耗寶貴的時間，使改革大業(yè)眼睜睜滑向失敗的邊緣。

　　需要全黨全國人民清醒地認(rèn)識到，正確認(rèn)識和理解“立法在先，依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅決推進(jìn)改革”。因此，我認(rèn)為，從現(xiàn)在看，黨的十八屆三中全會決定，深入人心，是中國復(fù)興的總體改革方案，實際就是改革行動大法。2015年“兩會”，有一項重要的工作，就是將三中全會的改革方案，進(jìn)一步完善，在人民代表大會上討論通過，成為中國21世紀(jì)前半葉中，最為重要的改革法律。我們黨依法執(zhí)政，我們的政權(quán)依法治國，就是要以人民的愿望，集中成黨領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的決策，再把黨的決策通過人民代表大會轉(zhuǎn)變成法律。這是一部明確改革大業(yè)目標(biāo)、方向、任務(wù)的方案法，也是對于國務(wù)院、兩高、各部門及其地方政權(quán)改革行動的授權(quán)法。

　　需要指出的是，現(xiàn)有憲法、法律、司法解釋、法規(guī)中，與改革不抵觸，與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，現(xiàn)有的運(yùn)行已經(jīng)證明是成功的等條款，一些甚至是促進(jìn)改革的條款，仍然要嚴(yán)格執(zhí)行，要依照這些“法”而推進(jìn)改革、執(zhí)政理國。不能走向“無法無天”的另一極端。

　　然而，改革是一場革命，而不是守成，其必然要與現(xiàn)有的憲法、法律、司法解釋、法規(guī)中相當(dāng)多的條文相沖突。因此，十八屆三中全會的改革決定，特別是2015年人大通過成為法后，其地位不次于憲法，在創(chuàng)新碰到一些不適應(yīng)改革的憲法條款時，行動應(yīng)當(dāng)以21世紀(jì)初期改革大法的要求為準(zhǔn)。有的改革直接與目前法律法規(guī)的有關(guān)有條款相抵觸，有的創(chuàng)新是現(xiàn)有“法”中沒有歸納的事物。因此，改革的特殊時期，必然要突破狹義“立法在先、依法改革”的制約。改革與法的邏輯關(guān)系為：立改革行動大法在先，以此根本大法為依據(jù)堅定和堅決推進(jìn)改革，先行先試，總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓(xùn)，逐步推廣，并以實踐運(yùn)行的結(jié)果，而立體制框架和行為規(guī)定等成型法。

　　現(xiàn)在的中國，可能更加緊要的是，緊急清理，并由人大立即頒布特別法，廢除和停止執(zhí)行一切嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)增長、不合乎市場經(jīng)濟(jì)、不利于投資創(chuàng)業(yè)、防礙搞活經(jīng)濟(jì)、導(dǎo)致投資者資產(chǎn)無安全感、使得資金和消費(fèi)外流、投資和建設(shè)遙遙無期、部門和事業(yè)亂收費(fèi)亂罰款、有機(jī)會吃拿卡要等一系列過去立的法律法規(guī)及其有關(guān)條款。否則，不可能在需要改革的關(guān)鍵時刻，馬上就可以立法在先；而依法改革，實際是上根本就無法，即滑辦法改革。

　　總之，需要糾正對“立法在先、依法改革”的狹義曲解，正確認(rèn)識其在改革時期的真正含義，以黨的十八屆三中全會確定的關(guān)系中國復(fù)興和民族發(fā)展命運(yùn)的改革大法，大膽試、大膽闖，并按照全會所確定的2020年時間表基本完成改革的各項任務(wù)，建設(shè)一個民主和法治的現(xiàn)代國家。

　新浪財經(jīng)　(本文作者周天勇介紹：中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長、研究員。)